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【观察】中国光伏产业发展将面临哪些风险?

来源: 中国政法大学时间: 2016-01-11

2016-01-11 来源: 中国政法大学 作者:郭俊荣 李东方

导读: 光伏产业投资者应该把风险控制意识在风险识别、度量和评估整个过程。初期,投资者应从欲投资领域的时、空和项目投资程序开始考虑,辨识项目或许会存在的风险,量化这些风险,量化这些风险的损益度,同时对风险优先级别进行排序。

在Chapman C.B.1987年所著的《大型项目风险分析》(Risk Analysis for largeprojects)一J中,将风险分析定义为:“分析处理山不确定性产生的各种问题的一整套方法”。而风险分析则涉及风险辨识、风险估计和风险评价。风险分析最初起源于可靠性分析,在最近二十余年的发展中,逐渐自成体系,形成一门独立的学科。风险分析的内容包括随着风险分析理论与方法的逐渐成熟与完善,风险研究已在越来越多的领域得到应用和发展。

最初,国际上对于风险的应用仅限于大型工程,强调在进行大型工程投资之前必须进行风险与不确定性分析研究。Haimes等学者针对水资源工程规划与管理中的风险和效益进行了探讨,开创了资源工程领域经济风险性分析的先河。1987年,联合国贸易与发展会议组织出版了《发展中国家风险管理推广报告》,将发达国家已有的风险管理经验加以总结归纳,以期为发展中国家提供有益的借鉴,进一步推动了世界范围内的风险管理研究发展。我国的风险研究开始于20世纪80年代中期,但最初仅限于工程建设项目的经济风险分析,如项目的效益费用分析、投资可行性分析等。近儿年,国内外的研究也逐渐向更广一的范围扩展,涉及领域涵盖了石油、煤炭、水利、化工、加工制造等传统产业和一些新能源产业。

当前,学术界对风险的内涵定义各抒己见,并没有统一的定论。虽然,对风险概念来说,不同的学者有着不同的解释,他们对风险的认知程度和理解不同,或对风险研究的出发视觉不同,但对风险的归纳可以分为以下几种代表性的观点。较具普遍意义的观点认为,风险是对各种因素造成未来结果所具有不确定性规律的一种描述。

从风险定义的普遍观点来看,风险具备以下特性:第一,事件的发生与否,存在一定的不确定性,这种不确定性可以概率描述;第二,事件发生后,会产生某种经济性损益结果,这种损益具有偶然性,损失和收益出现的几率不确定;第三,事件的发生具有选择性,即事件发生后,人们可能作出不同的决策行为。风险具有双重性,当事件发生时,损失和收益并存,不同的主体决策选择可能导致不同的结果。风险并不必然与危险相连,风险在一定条件下可以实现转化。风险带来的不确定的损失和收益,为人们提供了风险决策的选择权。风险认知取决于决策者的主观态度、所处的环境要素、以及外部干扰和舆沦导向等。

通常,人们用风险曲线还描述和解释风险发生的概率高低和可能发生的损失程度。比较低的风险区域是指风险发生概率比较低,损失发生的可能性也比较低的情况。而比较高的风险区域是指风险发生概率比较高,损失发生的可能性也比较高的情况。对于处于两者之间的风险,人们则称为中度风险区域。就发生概率的域值判断,对投资风险的判断有很大意义。

光伏产业投资者应该把风险控制意识在风险识别、度量和评估整个过程。初期,投资者应从欲投资领域的时、空和项目投资程序开始考虑,辨识项目或许会存在的风险,量化这些风险,量化这些风险的损益度,同时对风险优先级别进行排序。然后,综合政治、经济、环境和光伏产业的发展背景,对风险进行评估、决策。

风险辨识就是对光伏产业投资时,可能衍生风险的意识。只有对光伏产业的发展历史、环境和背景进行详细认真的分析,辨识投资对象中的风险及种类,罗列、细分风险层次,并对风险进行归类、梳理,有助于全面的、无遗漏的识别风险。

风险度量是把上述光伏产业投资领域中识别到的风险进行定量化,采用科学的方法和理论,评估这些风险的产生概率,并评估、量化这些风险如果发生可能产生的损失。在实际风险量化过程中,通常是将客观估算和主观估计结合起来进行风险量化的。

风险评价就是以风险度量为基础,把风险估值的危害后果进行有序排列,并设定风险的危害级别,制定风险权重系数,以此评价风险并制定应对措施。

从光伏产业风险分析的层次结构可知,识别风险、风险量化和风险评价三个环节联系比较紧密,他们是分析风险的基本过程。

第一节 中国光伏产业风险显现

从全球能源发展趋势的角度来看,太阳能等可再生能源势必逐步替代不可再生的传统能源,光伏产业将在全球各国的经济发展中扮演重要的角色。大力开发和利用光伏产业,对于优化我国能源结构,优化环境,保证我国社会经济可持续性发展意义深远而重大。

首先,开发利用太阳能是切实保障国家能源供应安全的重要举措。开发利用太阳能是我国发展可再生能源的战略目标。充足、安全、清洁的能源供应是经济发展和社会进步的基木保障。我国人口众多,能源消费需求增长压力大,能源供应与经济发展的矛盾十分突出。除大力提高能源利用效率外,加快开发利用新型可再生能源也是重要的战略选择。根据我国中长期能源规划,到2020年之前,我国对基本常规能源的依救和需要,尚且可以应付国民经济的持续发展和人民生活水平的稳定提高,但到2020年以后,国民经济的发展和人民生活水平的保证,对可再生能源的供应,将提出新的要求,即新能源必须提供数亿吨乃至更多亿吨标准煤的能源,这势必提高可再生能源的战略地位。同时,我国在能源安全和环境的可持续性发展过程中,如何满足人们对环境质量提高的要求,如何提供廉价、清洁、可靠和方便的各种能源供应,也是待解决的问题。因此,太阳能资源因其具备长效稳定清洁的能源优势,必将成为未来能源发展领域最具竞争力的能源。

其次,开发利用太阳能是保护生态环境、应对气候变化的重要技术手段。目前,我国因矿产资源开发引起的环境污染问题突出,采矿区域生态系统普遍脆弱,矿产资源的大量开采严重破坏了区域生态平衡。目前我国能源消费供应中,排泄二氧化碳、二氧化硫等污染环境的煤炭应用比例偏高,矿产资源开采加工过程中废弃物排放增长较快。从能源安全、减排温室气体、保护环境、优化能源结构的角度出发,发展清洁的可再生能源,应对气候变化具有非常重要的作用。清洁高效的太阳能资源的开发利用就成为替代传统型化石燃料的必然选择。

由于光伏发电项目在我国尚属初级发展阶段,而且光伏发电项目具有投资规模大、政策依赖性较强、技术复杂和土地占用而积大等多种元素特点,保证光伏发电项目建设合法合规、如期竣工,并且还能够控制投资,确保项目投资质量,从而使得光伏发电项目快速投产运营,产生经济效益,让投资者快速达到和获得预期投资目标。在整个光伏发电项目开发、建设、运营和维护的生命周期,由于各级政府的政策、建设环境、经济环境、气候变化(光照资源)以及不可抗力等等都可能会给光伏发电项目带来风险,尤其是政府政策、经济环境较为突出。

我国现阶段的光伏发电项目投资,呈现风起云涌、资金趋之若鹜之势。另外,又由于当今能源短缺的现状下,全球各国都加紧了发展光伏发电的步伐。我国的光伏发电产业起步虽然较晚,但是政府鼓励、政策支持,所以发展非常迅猛,近年来产业吸引了大量企业和资本蜂拥而入。

但是,光伏发电产业高速发展的初期,投资风险不容忽视。由于光伏投资巨大,建设周期较长,而且运行周期一般在25年以上,所需要占用的各种资源,尤其是土地资源比较大,所以,项目涉及到的风险也就比较广。主要l内风险包括:政治环境风险、经济环境风险、自然灾害风险、财务风险、技术风险、电力市场风险、竞争风险、成本风险、建一设施工风险和其他风险。

所以,在光伏发电项目的投资管理、建设、运营和维护过程中,应用先进的管理方法和管理技术,特别是加强风险管理的理论及方法对光伏发电项目的成功投资与否,具有重要的战略意义。

第二节 中国光伏产业的风险特点

光伏发电项目的风险管理是在多种约束条件下以最优化方案,实现工程最大利益目标为目的,按照科学的管理理论对项目进行有效地计划、组织、协调、指挥、控制、监督的系统活动。但是,又由于在整个光伏发电项目建设过程中,牵涉到各种各样的风险因素,如政治风险因素、技术风险因素、经济风险因素、自然风险因素和地理条件风险因素等,而这些风险因素具有一定的风险因素特点。

光伏发电项目的风险具有综合性特征:光伏发电项目不论在前期的开发、可行性研究、设计阶段,还是在后期的施工建设、运营、维护阶段,在光伏发电项目的整个生命周期都涉及到多个级别、不同的政府部门。而且申请手续和批复文件复杂、繁多,缺一不可。另外,由于光伏发电项目属于高科技项目,其涉及的技术专业性也非常强。凡此种种,都决定了光伏发电项目的风险具有综合性特征。

光伏发电项目的风险具有一次性特征:由于光伏发电项目的开发、审批、设计、建设、运营周期都具有时间长和高复杂性,并月_都具有不可逆转的特性,在上述过程的任何环节旦出现失误,工作就很难进行。所以,光伏发电项目的投资方尽可能的避免失误出现,为了做到避免风险和失误,在项目进行投资之前,投资方会对光伏发电项目的各种风险进行识别、评估、分析和管理。

光伏发电项目的风险具有强约束性特征:光伏发电项目各种风险的约束,存在于整个光伏发电项目的生命周期,且在光伏发电项目开发之初,就受到地域、光照资源、政策、电价补贴、建设周期,尤其是电站投资预算,上述分析决定了光伏发电项目的风险具有很强的约束性特征。

第三节 中国光伏产业的风险

一、中国光伏产业的市场风险

光伏发电产业以政府支持为发展动力,受到各国经济形势、财政状况的影响。市场风险包含光伏发电价格和市场销售量两个要素,降低风险也主要是从这两方面入手:一是光伏发电项目要有长期的发电销售一协议;二是采取浮动定价和固定定价方式,并保持长期销售协议期限与融资期限的一致。

上网电价收购和投资补贴是目前光伏需求的根本来源。中国光伏发电标杆上网电价实行“全国统一价格”。2011年7月,国家发展和改革委员会宣布,“2011年7月前核准建设、年底前建成投产且尚未定价的光伏项目,上网电价为1.15元人民币/千瓦时(含税);2011年7月及以后核准的,及2011年7月之前核准但截至年底仍未建成投产的光伏发电项目,除西藏仍执行每千瓦时1.15元的上网电价外,其余省(区、市)上网电价均按每千瓦时1元执行”。国家发展和改革委员会表示,按照社会平均投资和运营成本,参考光伏电站招标价格,以及中国太阳能资源状况,对非招标光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价。

今后,将根据投资成本变化、技术进步情况等因素适时一凋整。国家发展和改革委员会通知并称:“通过特许权招标确定业主的太阳能光伏发电项目,其上网电价按中标价格执行,中标价格不得高于太阳能光伏发电标杆电价;对享受中央财政资金补贴的太阳能光伏发电项目,其_L网电能的定价按照本地脱硫燃煤机组标杆的电网收购电价执行。此外,对于超出本地脱硫燃煤机组标杆上网电价的太阳能光伏发电项目上网电价部分,可以参照《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格[2006]7号)有关规定解决”。我国的刺激政策也在不断的修改,企业应注意关注政策动向,控制成本,控制风险。

光伏发电电价能否按照预期值进行销售,是项目投资者获取投资效益的关键所在。规避电价不稳定给项目带来的风险,项目投资者在项目开发之初和政府相关单位签订“售电协议”,是光伏发电行业的主要方法和手段。

二、中国光伏产业的土地风险

光伏发电项目的土地使用方式有两种,租赁方式和征用方式。对于光伏发电项目来说,由于其建设周期较长,占地面积相对较大,而且运行周期一般在25年以上,所以要求土地使用权必须相对稳定和可靠。同时,考虑到租赁合同受限于我国“《合同法》第二百一十四条:租赁期限不得超过20年。超过20年的,超过部分无效”的规定,又鉴于20年土地租赁合同届满后的不确定性等因素,尽量考虑土地使用的一次性征用方式。

不沦用以上哪种方式获得土地的使用证,光伏发电项目使用的土地性质必须是国有建设用地,否则,后患无穷,甚至形成违规违法用地的后果。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定:“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建一设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。光伏发电的一个主要限制是每千瓦占用空间较大,土地可以采用更有价值的使用方式,而不是被太阳能电池组件所覆盖。大型太阳能电站往往建在偏远地区,会导致环境问题或与农业用地产生冲突。

光伏发电项目获得土地使用证的流程和手续:签订国有建设用地使用权出让合同,缴纳土地出让金,开具土地出让金收据;取得所在地政府土地批复文件;60天内缴纳土地契税;办理建设用地规划许可证;办理规划定位图,宗地图和地籍调查表;准备土地出让合同、土地批复、企业的营业执照、组织机构代码证、法人身份证、规划定位图、宗地图、地籍调查表、土地出让金收据、契税收据、规划许可证,填写土地证办理申请登记表,缴纳有关费用、到土地局地籍科办理土地证。

三、中国光伏产业的成本风险

光伏并网系统主要由光伏阵列、并网逆变设备、数据采集及监控系统、阵列架体、交、直流电力网络、交流配电柜组成,系统示意图如下图。

太阳能电池阵列占并网光伏系统初始投资总成本的60%。对光伏发屯电价起到决定性的作用。伴随着技术进步、光伏效率的提升、使用寿命增加、规模经济效应,光伏系统初始投资将逐渐随着太阳能电池降低而逐渐下降。

2011年受欧债危机、欧洲市场光伏补贴下调以及行业整体产能过剩等因素影响,光伏组件价格从2011年初的1.6美元下降到2011年底的约0.9美元/瓦,跌幅超过40%。组件价格的下跌使得光伏发电系统的建设成本随之大为降低。

四、中国光伏产业的财务风险

光伏发电项目的融资风险主要表现在利率和汇率的变化风险,由于项目融资跨度长,归还贷款的资金主要来自于项目建成投入使用后的现金流,具有较大风险。项目融资的风险评估办法有很多种,投资满意率是应用较多的一种,光伏发电项目的融资风险应对措施主要有:在风险发生前的规避、缓解、分散、抑制和利用措施;在风险发生后的自留、转移措施等。

五、中国光伏产业的政策风险

产业的发展以其所处的外部环境为依托,来自外部环境的变动所引起的风险可以称之为外部环境风险,具体指由于国家政策、法规、社会和经济环境的变动导致市场需求发生改变所引发的风险。外部环境风险按照不同的环境包容层次,可进一步划分为国家政治、经济坏境影响和项目与政策、法规的相容度两个指标。国家和地方政府的政策性倾斜及税收优惠等措施大多集中于与地方经济发展紧密相关的,且周期短、见效快的项目。政府的政策导向不可避免地影响产业的发展方向和企业的经营决策。对于违反政策法规或环境保护要求的投资项目,政府出台的限制性、惩罚性措施有利于引导企业的投资转向符合经济发展规划的项目。

在现阶段,从世界经济环境、我国的光伏产品在全球的占有比例、我国的光伏产业出口和“自用”比例来看,以及我国光伏产业发展状况来看,企业投资光伏产业存在着诸多风险,而且这些风险系数尚处于高度风险。

完全市场竞争,由于光伏产业己经发展多年,技术相对成熟,市场基本处于供大于求的行情,所以,光伏产业完全处于激烈的市场竞争状态。换启一之,也就是现在光伏企业的产品利润相对处于薄利多销状况,企业处于以产量获取更高的利润,这就是所谓的市场风险。

政府政策风险,在我国的光伏产业发展之初,国家为了鼓励和支持光伏产业的发展,制定和颁布了一系列的法规和制度,比如在企业用地、税收、融资等方面的优惠政策,促使企业尽快步入投资、产出进程,在产业发展初始阶段,由于市场处于需大于供、价格较高、利润相对丰厚的阶段,产业投资者风险相对较低。随着时间的推移,行业的发展,市场竞争加剧,甚至无序竞争,产品过剩,政府就会出台限制性、惩罚性措施来引导企业、产业的发展方向。

不确定性风险,由于全球金融危机、欧债加剧、我国经济增速放缓等不确定性,以及自然气候、地缘政治、局部冲突等因素,以及人为的事件都肯会影响和干扰我国光伏产业的正常发展,这些都可以称之为不确定性风险。

技术风险,从我国现阶段的光伏发电产业来看,光伏发电系统的普及、推广和应用在实际生活中还有很大的困难。虽然,这一新能源对人类的生存发展有着很大的诱惑和发展潜力,但是,光伏发电仍然受制于领域内的技术限制,高投入和高成本造成了光伏发电项目投资的回收期较为漫长。制约光伏发电的技术主要是“电网接入”,由于光伏发电对电网来说,在稳定性方而被评论为质量较差电能,所以太阳能光伏发电不是很受}匕网欢迎。这就意味着,部分光伏发电不能被收纳。

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